薛培的法律博客

                             作者：薛培 

               一、官员“掐架”的是是非非

    2月17日，广州市政协副主席郭锡龄在广州政协小组讨论会炮轰铁道部：“这一次有两个部门要批评，一个是气象部门，之前完全没有预计到天气的严重性。不过更严重的是铁道部！”紧接着郭锡龄列举了铁道部一系列问题后，声音里都冒出火药味来：“铁道部的人要撤职！”（2月17日《新快报》）

    2月19日下午，铁道部发言人王勇平就在做客人民网回答网友提问时同样猛烈开火，他称广州市政协副主席郭锡龄在政协小组讨论中的发言“让人感到惊讶，难以理解。因为这些话既违背事实又违背常识”。王勇平列举种种铁证，逐一反驳了郭锡龄的批评。

    广州市政协副主席和铁道部发言人这场别开生面的官员“掐架”事件在中国政坛上很不多见，因此其可看性和民众关注度并不亚于任何一个热门新闻。双方各自摆证据、讲事实，谁占上风，谁输常识，我想网民可能是清清楚楚。但我对市政协副主席批评内容是否准确以及铁道部是否应该有人被撤职，并不很感兴趣，而是对铁道部代表王勇平的措辞尖锐火爆，与郭锡龄的“火药味”几乎旗鼓相当，让我大为惊讶。

    铁道部回应炮轰的新闻中，有这样一句话引起我的担忧：“同时，王勇平向广大网友发布，广州市委的主要领导同志已经明确表示，个别同志极不严肃、极不负责任的公开言论，决不代表广州市委、市政府，也不代表市人大和市政协。”

    第一，我不知道广州市委的主要领导同志是否确实已经表示“个别同志极不严肃”？第二，我不知道铁道部发言人公布广州市委主要领导同志的表态用意是什么？

    如果说铁道部及时回应政协委员，积极向公众释疑，我觉得应该值得肯定，那么铁道部只要讲自己的委屈和掌握的事实就可以了，即使这个回应或反驳火爆点，也没什么大惊小怪。但是搬出郭锡龄副主席的“顶头上司”——广州市委主要领导的表态，来压制市政协副主席批评的火焰，就有点让人心惊肉跳了。

    一个省会城市的市政协副主席，在2月17日的广州市政协小组会议上的发言批评行政部门，因此被“组织”认定为“极不严肃”，这个“罪名”的后果是非常严重的。难怪，有网友说：旅客一说话，“老大”不客气；委员一批评，“老大”就生气。

    我之所以要突出、强调郭锡龄副主席的发言时间和场合，是希望告诉大家，郭副主席的发言和批评不管是否“有违事实或常识”，他毕竟是在履行委员的“职责”。但这个“职责”是否有法律保障，就值得深究了：政协委员是否享有质询权、批评建议权等法定职权？政协委员在政协会议上的发言和表决是否会受到“组织追究”甚至法律追究？

            二、铁道部“反攻”的胆量源自法律缺失

    铁道部“反攻”政协副主席的原因，我想除了铁道部大概确实感到委屈，更主要的原因可能还是因为政协委员言论免责的“法定职权”未能得到明确，由于法律缺少对政协组织和政协委员言论免责权根本性的保障，才有了铁道部“反攻”的胆量。试想，如果不是政协委员，而是人大代表在会议上的发言，他还会被市委领导“表态”或铁道部“反攻”吗？

    《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第四十三条规定：全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

    《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十四条规定：地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。

    各级人大代表的批评建议免责权是法律明确规定的，但是人民政协和政协委员与之类似的“批评建议免责权”几乎难以找到专门的法律保障。

    尽管全国和地方的政协会议年年开，政协会和人代会在官方和民间都并称为“两会”，在习惯上，大家几乎也都把政协委员和人大代表的的地位等同看待，更有学者认为我国的政协组织接近于西方国家的“参议院”，但是不能不承认，我国缺少一部专门法律或相关条文对政协组织和政协委员的法定职权予以特别规定。因此，所有的习惯并不具有必然的约束力。

    纵观人民政协的变迁，可以发现，我国人民政协的历史可以追溯到抗战胜利后，根据国共谈判订立的“双十协定”于１９４６年初在重庆召开的政治协商会议，后来一般称之为旧政协。新中国成立后，１９４９年９月２１日至３０日，中国人民政治协商会议举行了第一届全体会议，通过了《共同纲领》等宪法性法律和决议案，是为新政协。１９５４年９月第一届全国人民代表大会一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，同年１２月召开的第二届全国政协一次会议制定了《中国人民政治协商会议章程》，宣告《共同纲领》已经为宪法所代替，人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束，但是作为统一战线的组织继续存在。自１９４６年至今的６０年里，中国人民政治协商会议的名称虽然未变，但是从旧政协到新政协、从第一届新政协到第二届以后的历届政协，其地位和职能发生了沧海桑田般的变化。

    从旧政协到第一届新政协，政协会议都有临时权力机构的性质。旧政协类似于西方代议制原则下的人民制宪会议或临时国会，可以作为筹建民主联合政府的合法性基础。从１９５４年《宪法》颁布开始，此后各届政协虽因政治风云变幻而身份不同，但不再代行国家权力机关职能则是不争之事实。这是一个从权力性政协到统战性政协的转变，变化的关键是其国家机关性质的消失，具体体现这一变化的是：政协构成中不再有区域代表和人民解放军代表，《人民政协章程》取代了《人民政协组织法》。而《人民政协章程》的制定、颁布机关是“中国人民政治协商会议全国委员会全体会议”（即全国政协会议），而全国政协并不是一个立法机关，因此，《人民政协章程》并不是一部法律。

    关于人民政协法律上的地位和作用在政治话语中无从得知，那就只好在政治图景中寻寻觅觅了。在社会主义革命、建设和改革的实践中，中国共产党创造性地建立了共产党领导的多党合作和政治协商制度，并被载入宪法，上升为国家意志。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》再次重申了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。

    在一系列关于人民政协的政治话语中，包括政治协商、民主监督、参政议政的重要作用、主要内容和主要形式，以及认真搞好政治协商、积极推进民主监督、深入开展参政议政、切实抓好人民政协的自身建设、加强和改善党对人民政协的领导等等要求。类似的政治话语散见于《人民政协章程》或党的有关文件之中，但法律对作为基本政治制度的实现形式之一的人民政协却失语了。１９８２年《宪法》虽然为人民政协的存在提供了宪法依据，但仅是“序言”中的政治宣示（而宪法序言是否有法律效力在学界尚有争议），宪法以外也没有任何关于政协地位、职能的法律规定，怎样做才算法律上的政治协商、民主监督、参政议政，政协具体在国家政治生活中要做什么及如何做，法律上基本是一片空白。（来源：2006年6月6日《中国经济时报》---《在法治框架内构建权力型人民政协》，作者：王亦白）

    正是由于法律上的接近真空状态，政协委员的质询权或者批评建议免责权就不能“法定”，因此其在政协会议上发言和表决不被追究，就缺乏法律的保障。可能也就是这个原因，铁道部发言人才敢与激烈“反攻”，广州市委领导才会作出表态认定郭锡龄副主席“个别同志极不严肃”。

             三、赋予政协委员法定免责权遏制“反攻”

    能否批评监督国家机关，我想这不是一个法律问题，而是一个常识。

    任何一个国家机关，都应该虚心接受公民的批评建议和监督，有则改之，无则加勉，是国家机关应有的基本态度。不要说是政协委员的批评，就是一个普通公民的批评，即使尖锐点，只要不是恶意诽谤或污蔑就可以，如果说一个政协委员，甚至是一个市政协副主席这样的高官批评国家机关，都要被追究责任或“扣上帽子”，还有老百姓说话的地方吗？

    我个人认为，赋予政协委员与人大代表同等的批评建议权，以及法定的免责权是必要的，也是有宪法基础和学理基础的。

    尽管对人民政协是否可以分享人大部分的立法权和监督权，学者们见仁见智，但是以专门的法律条文规定赋予人民政协委员享有言论免责权早已是共识，惟其如此，方能保证政协委员无所顾忌地尽批评、建言、监督之责。

    我国《宪法》第二十七条规定：一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

    一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

    政协委员就是来自于人民，一切国家机关都必须接受人民的监督，这就是政协委员享有法定批评建议权、监督权的宪法基础，因此有必要通过专门的法律或者条文对政协委员这一权利加以明确和固定，并参照人大代表言论免责权的规定赋予同等权利，这将会有效防止政府部门在受到政协委员批评监督后展开“反攻”或秋后算账，更好地建设社会主义民主，维护人民利益。

 文章链接：